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美国政府在发展农民合作社中的作用及启示

本文来源：中国农经信息网 张清林　2008-12-17

一、美国农民合作社的发展概况

     美国农民合作社起始于20世纪初期，发展于20世纪后期，在当时代表农场主利益的两大农民组织“格兰其”(Grange)和“农场联盟”(Farm Bureau)的推动下逐步普及起来。美国农民合作社是广大小农场主在农产品营销领域应对大公司资本欺压的产物。发展初期，恰逢一次世界大战刚刚结束，美国农业推广制度普遍建立，政府通过农业推广系统在资金供给和技术指导方面为农民合作组织提供便利和支持。第二次世界大战后，美国农产品大量出口，政府对农业的保护政策加强，农民合作社出现迅速发展态势。发展到今天，农业合作社已经成为美国农业经济的重要组成部分，据美国农业部的最新统计，到2006年，美国农民合作社的数量达到了2893家，社员总数超过了260万，超过了美国家庭农场的总数，一个农场主往往加入到多个合作社中。合作社总资产达到470亿美元，销售总额超过1200亿美元，合作社吸纳雇员达到了18万人。合作社产品的市场份额达到了28％，其中奶制品超过了80％(见表1)，农业投入供给品的市场份额为26％，其中，化肥、石油分别超过了45％。

       表1美国农民合作社主要农产品和农业投入品的销售额及市场份额

                     资料来源：John Dunn，2007

    二、美国政府支持农民合作社的基本理论依据

     美国政府对于农民合作社的发展，除了与其他经营性企业一样对待，遵循相同的会计核算准则、遵循同样的市场法规以外，如果合作社恪守一定的运行原则，政府还将对农民合作社给予额外的税收等优惠政策。政府采取这种做法是基于农民合作社所具有的公共物品性质，主要体现在以下几个方面：

     (1)促进市场充分竞争。合作社作为一种市场主体方式，它能够帮助纠正市场竞争的不完全性，并通过保持市场体制的诚实性来改善农户的收益、改善消费者的福利，而这是其他组织所无法办到的。

     (2)产生对买方或卖方垄断力量的抗衡力。合作社为社员提供了一个对付加工商、分销商或供应商垄断力量的抗衡力，合作社通过采取集体行动的方式与这些买主或卖主进行谈判，改善了农产品和农业投入品的价格以及贸易条件。

     (3)改善了农产品质量的度量方法。合作社在促进建立农产品质量等级和农产品标准化等方面发挥着引导作用，改善了农产品的社会认可度，提高了整个产业的经营业绩，使生产者得到了更多的报酬。

     (4)合作社以市场为导向，帮助农户提高了进入市场的能力，降低了农户依赖于政府项目提高自身收入的程度。

      (5)合作社是农民业务利用者共同结合的自助组织，它的目标是为合作社的业务利用者服务，而不是追求自身营利最大化。并且合作社实行经济民主制，追求社员间的公平，保护和增进普通社员的利益，有利于社会的和谐发展。

    三、美国政府支持农民合作社发展的公共政策工具

　　(一)合作社立法  

　　美国对于合作社的支持始于合作社立法，通过相关法律承认合作社的合法性。但是美国没有统一的联邦合作社法，合作社法是在州一级颁布的，合作社在州一级形成法人组织、进行注册。联邦有关合作社的法律优惠条款分散于相关的法律中。

    早在20世纪20年代，美国国会通过了卡帕一沃尔斯坦德法(Capper-Volstead Act(1922))，承认农业生产者在自愿基础上为共同利益结成协会的权利，并为他们提供有限的反托拉斯豁免。

    1926年“合作社销售法”(Cooperative Marketing Act)进一步为合作社提供了反托拉斯豁免条款。该法允许农户和联邦农户合作社体系的不同层级之间交换价格和其他市场信息，它还在美国农业部中设立了一个部门，负责指导研究、收集统计数据、提供技术援助、开发教育资料以及帮助生产者对组织新的合作社产生兴趣，所有的一切都是在于帮助农户通过集体行动改善收入。

    1937年“农业营销协定法”(Agricultural Marketing Agreements Act)批准了农民通过合作社协会组织起来，通过集体行动，增强行业自律，该法为合作社建立自我销售秩序提供了法律支持，如奶业合作社可以按照所有奶业生产者的使用情况来统一牛奶价格，通过管理仓储、研究、促销项目去规范产品，以更加有秩序的方式进入到市场。

    另一项重要的立法是“农业公平交易法”(Agricultural Fair Practices Act of 1967)，它承认了农民自愿地共同加入合作社组织的需要，并宣称对于此权利的干预是违反公共利益的。它建立了交易者在交易农产品中所需要的公平交易的六项标准。除了国会再一次地肯定了多年来对于农民集体行动的政策支持以外，该法还批准了生产者可以通过他们的协会商议定价。

   
　　(二)税收优惠  

　　合作社主要享受所得税优惠。按照美国的收入所得税法(Internal Revenue Code)，对于从合作社交易中获得的收益只交纳一次税金，或是在合作社层面或是在惠顾者层面，这种单独征税意味着合作社业务的盈余如果分配给他们的惠顾者，则不向合作社征税。这些规则的基础是承认合作社经营原则是向用户——所有者按照成本价提供服务。同时还规定合作社有义务向那些少量的非社员生产者支付惠顾额，它可以按照向社员生产者支付惠顾额的相同数量标准执行。如果有证据显示合作社一直坚持这样做，那么，合作社将免于美国国税局终止合作社开展一些不是以惠顾者为来源的经营活动的风险，按照联邦和州有关经营实体一级的税法规定，对于净收入超过30万美元的合作社，非惠顾者来源的经营活动可以达40％。

    (三)促进合作社的建立

    美国政府在推进合作事业中的首要任务就是让农民了解合作社是农产品营销和流通的一种可行方式，并推动人们对这种经营方式的理解和使用。政府认为他们有责任帮助那些对合作社感兴趣的生产者群体组建合作社。美国联邦政府设有全国办公室，在州一级政府中有合作社的发展专家直接向农民提供服务。美国政府通过农村合作社发展赠款计划(BCDG)资助建立了农村合作社发展中心。中心的主要任务就是向农民提供合作社培训服务和建立合作社的可行性调查分析，包括帮助筹建农民、专家组成的合作社筹建指导委员会、开展农民需求调查、进行市场分析、帮助建立合作社的章程和营销协议等法律文件、指导合作社选举理事会成员和培训新会员、帮助合作社制定经营计划、申请贷款、聘请经理、直到合作社正式运营。

    (四)资金支持

    20世纪初，美国国会制订了“农业信贷法”(1916)、确立成立联邦土地银行等；20年代，针对农场主在农业危机中急需中短期贷款维持生计，国会又通过了“中期信贷法”(1923)；30年代，美国政府借鉴法国农业信贷体制的经验，国会通过了另一个“农业信贷法”，建立了全国性的合作银行系统。至此，由美国政府出资建立起了世界上最完备的农业合作金融体系。由三个部分组成：一是联邦土地银行，专门为农民社员提供长期资金，购买和改良土地；二是联邦中期信用银行，向生产信用合作社提供中期和短期资金，用以购置农业生产设备或经营资金；三是合作银行，为农民合作社提供设备贷款、流动资金贷款和商品贷款。凡是农民在经济业务上需要的资金都包括在内。随着农民合作社实力的不断强大，联邦土地银行和合作银行的股金已经陆续被合作社全部认购，政府股金则相继撤出，成为合作社所有的银行。而联邦中期信用银行的政府股份也全部被合作社的农民社员购买。并且，为体现合作社性质，美国的农业合作金融体系中，无论上层银行还是基层社，都不吸收存款，而是通过发行农业信用债券募集资金，这一点与其他国家不同。

    合作社发展到今天，美国政府对农民合作社的支持主要是非资金方面的，如前面提到的技术、研究、服务等。在资金方面的直接投入已经非常有限，因为合作社与其他企业一样可以享受同样的资金来源。目前政府针对合作社的直接资金支持只有三个例外：一是前面提到的成立了一个援助中心，支持新的合作社的发展以吸引更多的外部资金。联邦政府每年给中心拨款25万美元。二是补贴公共事业合作社，如农村电话合作社、农村电力供应合作社，由政府提供直接补助、贷款，促进其发展，美国农业部的农村电气化管理局专门设立了电气化贷款和保证贷款，美国的电气化农场中大约有一半是由农村电力合作社供电，农村电力合作社覆盖了美国的46个州。三是提供贷款担保，政府通过政府基金对合作社进行贷款担保，最高担保额占合作社贷款的80％；运作方式是政府与商业银行签合同；商业银行与农户签合同；该贷款的适用范围广泛，只要用于合作社成员发展业务即可，因此对农民非常有吸引力。

    (五)技术援助

     合作社成立后，政府主要根据合作社的需求向合作社提供各种技术服务，范围广泛。具体包括：帮助合作社制定发展战略计划；帮助合作社分析合并或联营的方式；帮助合作社进行投资农产品加工增加业务领域的可行性分析；合作社运营状况或财务状况分析、编制合作社预算；帮助合作社改进内部治理结构；国家法律条款的解读等。所有这些都是免费的咨询服务。

     此外，美国政府支持合作社发展的政策工具也是作为农业、农村、农户一揽子综合性政策的一个组成部分。

    (六)合作社研究

    研究合作社的经济、法律、财务、社会和其他方面的状况并及时公布研究相关结果是政府的一项重要工作。政府与大学、研究机构、私人部门积极开展合作，进行合作社研究。其目的是改善合作社的财务、经营状况，提高合作社的市场营销地位，增加合作社的收入。通过研究分析发现合作社解决问题的新方法，并将其应用到对农民面临的其他问题的解决方案中。

    (七)教育和信息

    美国政府对合作社培训教育给予极大关注，他们认为合作教育对于合作社的成功至关重要，甚至提到了合作社生死存亡的高度，他们认为如果不坚持长久持续的培训，合作社只能是失败。政府在合作社培训中主要是编制各种培训资料发给合作社，并与其他教育机构进行合作，联邦政府、州政府直接提供合作社培训项目。培训内容重点是增强人们对于合作社原则和实践的理解、将合作社的组织原则在农村各类事务中更广泛地应用。此外，还特别注重提升合作社领导人、雇员以及社员制定商业决策的能力；提升合作社财务、运营能力和市场营销地位，最终提高农民的收入。

    (八)统计分析

    开展合作社统计也是美国政府支持合作社的一项重要内容。由于美国农业部没有直接管理合作社的职能，所以合作社向政府提供统计信息是一种自愿行为。目前，大约60％的合作社参与了政府的统计，他们都是规模合作社，约占合作社总产出的80％以上。合作社认为此项目能够增加合作社的自身价值。

    美国政府开展合作社统计的目的是通过获取合作社的信息资料、统计分析并向社会发布信息，为合作社公共政策制定提供支持，帮助公众更好地理解合作社的社会经济作用，并为各个合作社提供经营状况的深度分析。合作社可以通过政府的统计分析发现自身的经营状况、优势与劣势，并及时调整发展战略。

    四、讨论与启示

    (一)支持合作社发展是政府一项重要职能

    美国100多年的合作运动中，政府与合作社的关系经历了由起步阶段的冷漠，到发展初期的扶持，再到成熟时期的提供服务的演变过程。而这背后反映出的是政府职能定位的不断变迁，以及政府对农村、农业目标定位的变化。政府的农民合作社政策不过是其农村、农业政策的一个缩影。

    美国的农村、农业政策经历了资本主义初期的斯密自由主义，任农业、农场主在市场经济的大潮中自由发展、自生自灭；到20世纪30年代罗斯福新政下，实施农业价格和收入支持等一系列政策，政府全面介入到农业发展领域，保证农民收人增加；再到近20余年来新自由主义的农村、农业政策日益占据上风，限制政府干预，充分发挥市场经济的自我调节机制的过程。美国政府强调，政府应当只负责提供市场失灵下的公共物品供给，里根时代不断削减政府的农业补贴就是典型一例。

    它暗示，发挥合作社依靠内部成员相互信任、合作的机制来改善资源配置，是避免市场的价格机制失灵、政府的强制命令失灵、增进市场机制的一种有效方式。因此，为合作社发展提供服务应当成为政府的一项重要职能。一方面，合作社是经济弱势群体组成的自助组织，它实行经济民主制。追求公平、服务社员、不以营利为目的，与按照价格信号配置资源的营利性企业竞争中，合作社的制度安排天然地处于劣势，需要政府的扶持；另一方面，合作社具有很强的正外部性，合作社促进市场竞争、帮助政府解决市场失灵问题；合作社降低了农民进入市场的交易成本、扩大就业机会、提高了弱势群体的经济收益，帮助政府缓解了社会两极分化问题；合作社向社会提供优质优价的安全农产品，改善了消费者剩余、促进了农村、农业的健康发展。合作社所发挥的社会功能与政府的公共政策目标具有一致性，因此应当得到政府的扶持。

    (二)政府的服务应当以成员需求为导向

    农民在进入市场中有多种选择方式，合作社是其中的一种。农民选择合作社是要联合起来，通过集体行动的力量改善自身的市场竞争地位。因此，美国政府在为合作社提供服务中，十分强调对农民的需要、农民的意愿和预期目标的了解和认知。

    它带给我们的启示是，政府服务合作社的出发点和归属应当以提高农民的自助能力为中心，而不是一厢情愿地替农民做主。只有这样，才能从根源上避免政府的强迫行为和搞运动的行为发生；才能通过政府的扶持、引导和服务，让农民自我组织起来，而不是把农民组织起来。目前在我国农村，少数地方政府在推进本地合作事业中，出现了“唯合作社”、“为合作社而合作社”的苗头，个别地方干部甚至为了追求政绩而采取了“走捷径”的做法：不考虑农民意愿、由政府直接出资、出领导、创办合作社，农民在不知情的情况下已经成了合作社社员或协会会员；或是给每个村下指标，必须成立一个合作社等，结果造成了不良的社会影响。

    必须看到，发展合作社是改善农产品市场竞争条件的一种有效手段，而非目的。与许多发达国家在工业化初期大力发展合作社的历史背景相比，我国农民专业合作经济组织发展的市场环境已经发生了根本性变化，政府鼓励农民发展合作社是给农户提供更多的制度选择空间，让农民专业合作社在与其他经济组织竞争中处于平等地位，促进市场充分竞争，而不是其他。并且，合作社也与其他经济组织一样，有自身的生命周期，要接受市场的最终检验，而不是参加了合作社就进了保险箱，一切问题就迎刃而解。

    (三)政府只支持真正的合作社

    在美国，由于没有联邦合作社法，因而对合作社也没有全国统一的官方定义。而各州的合作社法对合作社的定义差别较大，因此，联邦政府在支持合作社中都强调只支持那些遵循现代合作社原则的合作社，即使用者拥有合作社、使用者控制合作社、并根据使用者利用合作社的业务量按比例向使用者社员返还盈余。认为只有这样才能体现其公平原则。

    而目前在我国合作社发展初期，由于没有农民合作社法，一些地方政府在推进合作事业中，出现了“泛合作化”的倾向，将部分“公司+农户”、“农民经纪人+农户”以及农民合伙企业等等多种非合作组织归到了农民专业合作经济组织名下，造成政府的扶持政策被某些掌握较多社会资源的组织所利用，无法被真正的农民专业合作组织所享受，社员利益受到侵犯。因此，随着《农民专业合作社法》的颁布，政府对于合作社的扶持必须严格按照法律行事，政府对于农民合作社的专门扶持政策应当只面向那些按照《农民专业合作社法》依法登记的合作社。

    (四)整合政府各部门资源，建立合作社公共服务平台

    美国政府扶持合作社的核心是为合作社提供各种服务。政府为农民合作社提供服务的核心是提升合作社的市场竞争力，因此它贯穿合作社始终，并且是全方位的：从提高对合作社原则的认识、增强社员的合作意识，到改善合作社的财务管理、市场营销，再到提升合作社人力资源价值、缓解资金供给不足，以及制定合作社发展战略等。

    目前，我国不少地方政府对合作社的有限扶持资源相当多地使用在了试点、示范合作社上。在合作社发展初期开展合作社的试验示范非常重要。但是从长远发展看，政府应当逐步搭建起支持合作社的公共服务平台，通过有效整合政府各部门的资源、联手有关部门和组织以及科研院所等社会力量，不断提升政府对农民合作社的服务能力。目前政府的公共服务重点应当是为合作社提供注册登记便利、基础设施建设服务、改善资金供给、经营和财会人才培养、协调与各部门的关系等，而为合作社提供信贷支持、加快合作金融体系建设应成为政府今后工作的重中之重。

    (五)高度重视合作教育

　　政府促进合作社发展的一项重要职能是让广大民众加深对合作社制度的理解和应用。在我国合作社发展的现阶段，政府的重要职责是提高广大干部、农民乃至普通民众对合作社本质的认识，消除人民公社运动的“恐合症”，从国家经济社会可持续健康发展的战略高度认识发展合作社的重要意义。当前，政府应当配合《农民专业合作社法》的学习宣传和贯彻实施，利用电视、报刊、网络等媒体，多渠道、多形式地大力普及合作知识，推广合作理念。